Про ліцензування господарської

діяльності у будівництві

На засіданні Уряду 30 березня цього року схвалено проект постанови Кабінету Міністрів України «Про деякі питання ліцензування будівництва об’єктів IV і V категорій складності». За інформацією Мінрегіону, метою цього нормативно-правового акта, розробленого на виконання положень Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», є врегулювання питань, пов’язаних із ліцензуванням господарської діяльності з будівництва об’єктів IV і V категорій складності, а також суспільних відносини у цій сфері.

Водночас мусимо констатувати, що ці питання вирішено далеко не повністю. Залишається неврегульованою правова колізія щодо ліцензування проектної діяльності, яка виникла з прийняттям вищезазначеного закону, коли з абзацу другого частини першої статті 27 Закону України «Про архітектурну діяльність» було виключено слова «(кваліфікаційний сертифікат)».

Така, здавалось би, «технічна» правка призвела до серйозних проблем, оскільки нова редакція цієї норми установлює обов’язок    замовників та підрядників під час створення об’єкта архітектури доручати виконання окремих видів проектних робіт виключно особам, які мають відповідну ліцензію. Водночас ні законодавчими актами, ні документами Уряду чи Мінрегіону ліцензування проектної діяльності на цей час не передбачено.

Фахівці МГІК докладно проаналізували ситуацію, що склалася, та пропонують до обговорення власне бачення шляхів її вирішення.

Питання ліцензування проектної діяльності має тривалу історію (цікавий погляд на цей аспект представлено у Віснику Держархбудінспекції №3/2015).

До 1 березня 2012 року проектна діяльність ліцензувалася.

На той час відповідно до ст. 17 Закону України «Про архітектурну діяльність» ліцензуванню підлягала господарська діяльність, пов’язана із створенням об’єкта архітектури. Діяв Порядок ліцензування цього виду діяльності, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 5 грудня 2007 року № 1396. Розділом 5 Ліцензійних умов, затверджених наказом Мінрегіонбуду від 27.01.2009 № 47, було визначено загальні, організаційні та кваліфікаційні вимоги до проектування об’єктів архітектури, а в додатку 1 до цього ж документа наведено перелік робіт з проектування, на виконання яких видавались ліцензії.

Однак з прийняттям постанови Кабінету Міністрів № 148, яка набрала чинності 1 березня 2012 року, ситуація змінилася. Було внесено зміни до Порядку ліцензування, якими установлено вимоги до ліцензування лише господарської діяльності, пов’язаної з будівництвом об’єктів IV і V категорії складності. Таким чином було суттєво звужено сферу ліцензування у будівництві.

Визначений законом вид ліцензійної діяльності не змінився, Ліцензійні умови залишалися чинними, однак діючи в межах та у спосіб, визначений законодавством, орган ліцензування був позбавлений можливості видачі будь-яких ліцензій, окрім як на будівництво об’єктів IV і V категорії складності. Виникла серйозна правова колізія. Питання потребувало невідкладного врегулювання на законодавчому рівні.

Відповідний законопроект про внесення змін до Законів України «Про архітектурну діяльність» та «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» було подано Кабінетом Міністрів до Верховної Ради України (реєстраційний № 10131 від 28.02.2012 / 0983 від 12.12.2012).

Розробниками законопроекту закладалася ідеологія щодо мінімізації державного регулювання у будівництві та пропонувалося на рівні закону закріпити лише ліцензування діяльності, пов’язаної з будівництвом об’єктів IV і V категорій складності. Однак дворічні дискусії у Парламенті на всіх етапах супроводження цього документа висвітлили всю складність порушеного питання (закон двічі був прийнятий Верховною Радою та подавався на підпис Президенту України, однак врешті вето не було подолано, а законопроект відхилено та знято з розгляду).

Найбільш палкі дискусії розгорнулися навколо питання предмету ліцензування у будівництві. Однією з підтриманих у сесійній залі редакцій передбачалося, зокрема, що ліцензуванню підлягатиме господарська діяльність, пов’язана з розробленням містобудівної документації, а також із вишукувальними роботами, проектуванням та будівництвом об’єктів ІІІ, IV і V категорій складності.

Ця дискусія, певно, відображає як потребу суспільства у гарантуванні безпечного середовища, так і позицію фахової спільноти. Безумовно, виведення з під державного регулювання окремих видів діяльності (найбільш яскравий приклад – розроблення містобудівної документації, яка є основою забудови територій) є недостатньо обґрунтованим. Однак крапку на «і» на законодавчому рівні на цей час фактично поставлено з прийняттям Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», яким до переліку ліцензованих видів діяльності віднесено лише будівництво об’єктів IV і V категорій складності.

При цьому, як зазначалося вище, не обійшлося без правових колізій: ліцензування проектної діяльності законом не передбачається, а обов’язок замовників та підрядників доручати виконання окремих видів проектних робіт особам, які мають відповідну ліцензію, – запроваджується (ст. 27 Закону України «Про архітектурну діяльність»). Залишається також незрозумілим механізм реалізації вимог чинної редакції частини третьої статті 17 Закону України «Про основи містобудування», відповідно до якої розробка містобудівної документації здійснюється проектними організаціями, іншими юридичними особами, які мають ліцензії на виконання відповідних робіт, що видаються в порядку, встановленому законодавством.

Які ж можливі шляхи вирішення цього питання в межах чинного правого поля з урахуванням міжнародного досвіду?

Як свідчать кращі світові практики, у будівництві для контролю за допуском на ринок суб’єктів господарювання виходячи із специфіки їх діяльності застосовується, зазвичай, два механізми: ліцензування господарської діяльності та професійна атестація фахівців.

При цьому професійна атестація є дієвим засобом контролю за видами професійної діяльності, які носять індивідуальний характер та щодо яких застосовується персональна відповідальність фахівців: архітектори, інженери технічного нагляду, інженери-проектувальники, експерти тощо. Водночас ліцензування – апробований механізм контролю за видами господарської діяльності, до яких встановлюється перелік не лише кваліфікаційних, але й організаційних, технологічних та інших спеціальних вимог (наявність обладнання, технічних засобів), що особливо важливо у будівництві.

Таким чином ліцензування підрядних організацій – це єдиний законодавчо визначений механізм державного контролю за недопущенням на ринок суб’єктів містобудування, які не спроможні забезпечити якісне виконання робіт. Мова йде у першу чергу про будівельні та монтажні роботи, монтаж інженерних мереж, будівництво транспортних споруд – кінцеву продукцію будівництва, яка безпосередньо впливає на життя і здоров’я людей, у тому числі, в оптимальному варіанті, і про об’єкти ІІІ, а не лише IV і V категорій складності.

Для найбільш складних видів діяльності, до яких, на нашу думку, перш за все слід віднести розроблення містобудівної документації, а також проектування і будівництво особливо складних об’єктів, доцільним є одночасне застосування обох зазначених вище механізмів. Такий підхід дозволить забезпечити дотримання гарантованих Конституцією України невід’ємних прав людини на життя та безпечне середовище при будівництві і подальшій експлуатації будівель і споруд. Однак він потребує широкого громадського обговорення та внесення змін до законодавства як в частині ліцензування, так і щодо запровадження професійної атестації виконавців робіт (виконробів) як фахівців, що несуть персональну відповідальність за окремі ділянки робіт у будівництві.

Конкретна ж правова колізія (існування законодавчих вимог щодо наявності ліцензій на види діяльності, які не ліцензуються) може бути розглянута в аспекті комплексного застосування законодавства та відповідного трактування частини дванадцятої статті 17 Закону України «Про архітектурну діяльність», якою установлено, що громадяни, які одержали кваліфікаційний сертифікат, можуть виконувати окремі види робіт (послуг), пов’язані із створенням об’єкта архітектури, без відповідної ліцензії.

Таким чином, при існуванні законодавчої вимоги щодо виконання окремих видів проектних робіт та розроблення містобудівної документації лише ліцензованими суб’єктами містобудування, в умовах законодавчого обмеження видів ліцензованих робіт та неможливості отримання відповідних ліцензій, може бути застосоване виключення, передбачене законом.

Така позиція підтверджується також за результатами аналізу підзаконних актів, якими регулюються зазначені питання. І Порядок розроблення містобудівної документації, затверджений наказом Мінрегіону від 16.11.2011 № 290, і Порядок розроблення проектної документації на будівництво об’єктів, затверджений наказом Мінрегіону від 16.05.2011 № 45, необхідними і достатніми вимогами до організацій, які здійснюють відповідну діяльність, визначають саме наявність сертифікованих фахівців, без вимог щодо отримання ліцензії.

Зрозуміло, що це жодним чином не знімає необхідності врегулювання проблемних питань з ліцензування у будівництві на законодавчому рівні. Фахівці МГІК готові долучитися до підготовки відповідного законопроекту. Будемо вдячні за конструктивні пропозиції, які можна надсилати на email: offis@iceg.com.ua.